30多年來，國防政策為何從反攻大陸的戰略攻勢調整為保衛臺灣的戰略守勢？30多年來，國防預算在中央總預算的占比為何從約50%調降為16%？30多年來，國防兵力為何從約50萬大軍裁減到21萬5千人？在兵役制度上，為何以及如何從徵兵制走向募兵制？就聽出版我國第一本「國防白皮書」催生者監察委員黃煌雄娓娓道來。
撰文=黃煌雄
國防部從1992年起每兩年即發表一本國防報告書（NDR），但NDR對國防組織變革的介紹，大多輕描淡寫，實不可能從NDR中了解變革的全貌，特別是過程上所遭遇的問題與挑戰，以及主事者所展現的意志與決心；加上，國防部的本質是保守的，面對立委和監委的詢問，國防部雖會據實以告，卻不可能主動提供立委和監委詢問範圍以外的資料；而組織變革的關鍵推動者，國防二法之前為參謀總長，國防二法之後為國防部長，他們都是國軍高級將領，都有深厚的素養，更不可能輕易對外談論其所職掌或推動的變革；因此，當我進入監察院，準備有系統了解已進行多年的國防組織變革時，我所遭遇到的情況是：資料太少了，幾乎是一片空白，我等於要從零開始。
也就是說，我必須要先當一名探索者或發現者，先要探索變革的過程，了解事實與真相，並要不偏不倚傾聽，且要包容兼聽，掃除迷霧，然後才有可能客觀地發現到問題，進而掌握住問題，提出調查意見，當一名有效的監督者。
這就是我在監察院所進行國防系列專案調查的工作模式，但如何走出第一步呢？從立法院到監察院，我的從政生涯已經歷10多年，所累積的問政紀錄和公共形象，對於10多年後，當我在監察院以一名先行的探索者，想要對退休高級將領進行訪談時，實助益不少。
劉和謙總長開風氣之先，並突破了無形禁忌，因此從十年兵力案－精實案起，隨著國防系列專案調查的需要，我所訪談過的總長和部長，從宋長志以降，一直到嚴明為止，除過世者以外，歷任部長與總長均包括在內；而受邀參加各調查案件諮詢會的退休將領及專家學者則更多。這是監察院監委行使監察權有史以來前所未見的紀錄。這些訪談內容和諮詢會發言內容，也構成本書的一大特色。
募兵並非純為募兵而募兵，到底是為了？
我在國防系列專案調查所努力呈現的，也正如Claes Eklundh所說，並不僅僅在於「防止違法失職的情事發生」，而是要「改進公共行政的品質」。
在精實案的調查，讓四位前後任參謀總長都共同接受十年兵力案與精實案的連續性與精神連結性；在有關國防二法的兩度調查，讓國防部一直迴避的國防部長代理順位，終不能不面對而予以明確化；在有關募兵案的兩度調查，國防部決定刪去「全募兵制」一詞，並接受定期評估與滾動式檢討的觀念，才會勇於提出募兵制完成期程延後兩年的決定；而在有關眷村文化保存的調查，則建議為增進無形精神戰力，呈現文化大熔爐的格局與氣象，應在13個文化保存園區之外，規劃籌設國家級眷村博物館；諸如這些調查意見的匯集，體現了一個共同精神──提升或「改進公共行政品質」。
嚴格而論，從徵兵走向募兵，並非國防組織變革之初的預期，但隨著義務兵役期縮短至一年（2008年1月1日起），加上現代先進武器的專業要求，以及更重要的，募兵已成為兩大政黨總統候選人競選的主要訴求之一，從徵兵走向募兵乃成必然之勢。陳水扁總統執政期間，代表從徵兵到募兵的「量變」，馬英九總統執政期間，代表從徵兵到募兵的「質變」；但由於募兵是對行之多年兵役制度的根本翻轉，且不容易再回頭，因此，在推動過程上，引發不少退役老將的憂慮，甚至「看衰」，國防部在行政院支持下，雖然用盡力氣，提供誘因，完善各項配套措施，但完成期程仍不免要展延兩年。
而當募兵時刻即將到來時，我所關切的一個嚴肅課題即將浮現──募兵並非純為募兵而募兵，而是要在21世紀新的軍事事務革新趨勢下，為了確保國家的生存與安全，建立一支量少、質精、小而強、小而巧的專業化、現代化的精銳部隊。一個大哉問：募兵時刻能同時達成量與質這樣的目標嗎？
國防列管土地鬆綁，找回民間失地
隨著國防組織變革的進行，裁軍的結果，單位減少了，兵員減少了，原本軍方列管或使用的營區（地），不少便處於閒置狀態，甚至荒廢狀態，到21世紀初，國防部乃呈現出一面裁軍進行中、一面所列管土地也鬆綁進行中的平行現象。這種平行現象是第一次政黨輪替的陳水扁政府所確立，也為第二次政黨輪替的馬英九政府所延續。
20世紀90年代初，在第三任立委期間，有關軍民土地糾紛，我協調處理的大約有20餘件，平均約兩個月處理1件，這在以前幾乎是不可想像的破天荒紀錄。由於軍方的權威與僵硬，經由我的努力與累積，我因而成為40多年來代表民意從軍方手中找回最多民間「失地」的立委。
21世紀初，隨著裁軍進行中，國防部以前所未有的主動態度，配合政府政策，也全面性的鬆綁進行中，這些年實是國防部有史以來系統性釋出最多閒置營區（地）的階段，也是解除或縮減紅線區禁、限建範圍最多的階段。但軍方鬆綁所釋出的土地，均屬國家資源，本是為配合國家建設、地方發展與人民需求而釋出，需地機關自應以珍惜的態度，秉持符合公平正義原則，將釋出的土地發揮最大效益，而有助於增進人民的福祉以及國家的長治久安。
如果需地機關華而不實，有違公平正義原則，或基於選舉考量，潛存規劃說服力不足，甚至借助民粹，強索軍地，「挑戰統帥權」，此際的國防部，我認為固應配合政府政策，善盡職責，成為國家發展的正能量，但也應嚴守有理、有節、有尊嚴的原則，守住最後的馬奇諾防線，不能為已經失衡的都市計畫「添亂」成為負能量。
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