亞洲互聯網聯盟（AIC）日前致函行政院長賴清德，關切我國防制違法內容傳播的相關修法或立法工作。該組織代表跨國社群媒體平台業者立場與利益，向來關切各國刻正進行的立法或修法進程，動機不難理解。其實，業者關注的言論自由問題，也是我國政府念茲在茲的重要考量，期能兼顧防衛民主與言論自由這兩個重要價值。
相關修法或立法工作很不容易，刻正由人權律師出身的政務委員羅秉成負責協調，細節還有待社會各界集思廣益。在先前多篇文章裡，我曾對先進民主國家及相關問題有所討論（詳見：第一篇，第二篇，第三篇）。這裡有必要再對全世界最關注的德國立法再做更多討論，期使相關討論是建立充分的知識基礎之上，而且避免流於不必要的陰謀論（例如，有所謂「執政黨因為選舉慘敗而訴諸嚴管網路言論」的說法）。
去（2017）年6月，德國立法通過《社群網路強制法》（NetzDG），並於同年10月生效。根據該法規定，在德國擁有超過200萬用戶的社群媒體平台最遲在今（2018）年1月起應履行該法規定之義務。自此，圍繞德國《社群網路強制法》的立法爭議始終不歇，舉世皆關注在該法實施之後，是否衍生諸多問題。
其中，最重要的問題有兩個：一是主管機關是否因此恣意濫用行政權力？二是社群媒體平台是否因此矯枉過正，輕率且過度地下架移除內容？無論哪一種情況發生，言論自由勢必會受到箝制影響。
在進一步檢視之前，有必要說明一下該法（詳見全文英譯版）的幾個要點：
●其目標是抗擊社群媒體平台上流通的違法與有害內容。
●只適用在德國境內擁有超過200萬用戶的社群媒體平台，而且是具有用戶對不特定人傳播的公開性質，因此臉書、推特和YouTube適用該法；但供用戶對特定人、具私密性質傳播的即時通訊服務如LinkedIn、Xing或Line，則尚不適用該法。
●社群媒體平台無需預防性下架內容，只需在收到通知（檢舉）後暫時屏蔽或下架移除違法內容，無需預防性地搜尋違法內容，也無需以過濾手段事先防範用戶上傳違法內容。
●社群媒體平台必須在收到通知（檢舉）後的24小時內下架「明顯違法」的內容，對於非屬明顯違法的內容，除非因查證或用戶申辯需要，或是因為需要移送法定自律組織協助判斷是否屬於違法內容，可有更長時間處理之外，社群媒體平台必須在7天內決定是否下架該內容。
●平台若暫時屏蔽或下架移除某一內容，有義務保存該內容至少10週以上，以配合後續司法程序之需要。
●平台必須在德國當地雇用負責能夠即時回應各方通知（檢舉）的團隊，並且必須對其處理內容審核事宜的員工提供適當訓練與身心輔導諮商（必須以德語進行）。
●與社群媒體平台合作的外部自律組織（目前經認可的有三個），由政府和平台業者提供適當經費支持，以確保其具備迅速襄助平台檢視或判斷內容違法與否的能力與能量。
●社群平台必須每半年對其處理違法內容檢舉通知的相關處理狀況，提出完整公開的透明度報告。
主管機關是否濫用行政權力？
對於平台違反上述法律規定，應刪除而未刪除違法內容，或是未在48小時內回覆權利人相關處理情形，權利人可逕向主管機關申訴。主管機關在聽取各方陳述後，有權對違反法律義務的社群媒體平台處以行政罰鍰，罰款額度最高可達5000萬歐元，但實際罰鍰則視平台營業規模而定，並且根據《社群網路強制法罰鍰指南》，分為以下三級：
一旦主管機關在調查後做成罰款決定，社群媒體平台可在兩週內提出抗辯，要求撤銷罰款；若主管機關維持其罰款決定，則須將相關事證及平台答辯理由送請法院審理，由法院決定此一行政處分是否成立。法院在審理時可採簡易訴訟方式為之，其決定對主管機關具有約束力。
到目前為止，因為尚無任何社群平台遭罰，原先批評者對主管機關可能濫用行政權力對社群媒體平台罰款的疑慮，似乎是有點過慮。況且，鉅額罰款也不是主管機關說罰就罰，還須經過司法覆核程序方可執行。
平台是否過度審查內容？
另外，先前有很多批評者擔心，社群平台可能因為怕罰而過度向檢舉（通知）的權利人一方傾斜：社群平台可能不管三七二十一，先屏蔽或下架移除遭檢舉內容再說，從而導致過度屏蔽（over-blocking）或過度下架移除（over-removal）的問題，甚至形同由私人商業平台代替國家審查網路內容。若然，其侵害使用者言論與表達自由的風險同樣巨大！
這個問題確實很棘手，可能性一定存在，其根本解決方式，未來可能必須訴諸更有效的反托拉斯法，以打破社群媒體的壟斷現狀，讓公民得以擺脫谷歌和臉書的寡頭壟斷，甚至擁有更多另類的或非營利性質的社群媒體平台選擇。但在此之前，我們不得不強化具壟斷地位的社群媒體平台之問責與透明義務。
目前可以初步討論的是，在德國《社群網路強制法》施行後，究竟有沒有發生過度下架移除的問題？就此，英國倫敦政經學院研究團隊針對平台業者應德國法律要求公開的透明度報告之分析發現，2018年1月至6月期間，臉書收到的檢舉通知應移除的內容有1704則，其中實際遭移除的內容為362則，移除率約為21.2％；YouTube收到檢舉通知的內容有241827則，其中在平台審酌後遭移除的有58297則，移除率為27.1％；推特收到264818則內容的檢舉通知，實際移除的數量為28645則，移除率為10.8％。
上述10.8％到27.1％的移除率究竟算高或算低，可能無法簡單論斷。但我的初步看法是，過度移除的問題似乎並不嚴重：社群平台並未因為該法而過度向檢舉（通知）的權利人一方傾斜，畢竟有7成到9成遭檢舉通知的內容，在平台自行審酌或向外部自律組織諮商之後，並沒有被逕行下架。而且，萬一內容確遭不當下架，使用者也還有請求恢復的救濟手段。
因此，德國《社群網路強制法》雖然仍面臨可能的違憲爭議，但到目前為止，並沒有發生批評者原先擔心的問題，或是問題尚屬輕微。
無論如何，防衛民主與言論自由保障之間，確實存在著相當微妙甚至某種緊張的關係，很難一步到位，簡單解決。但若有心人利用社群媒體平台恣意散播的仇恨言論與不實資訊得不到適當遏止，而且始終無法確保社群媒體平台問責與透明度，那麼健全民主政治本身所繫的信賴基礎與公共秩序勢必遭到嚴重破壞。
如何在民主政治與言論自由之間求取平衡，並且同時兼顧兩者，無疑是社群媒體時代全世界民主國家正在面對的艱難挑戰。德國敢為天下先，相當值得尊敬，雖然其成效尚待檢驗，相關疑慮也還沒有完全化解，但其實踐經驗還是相當值得我們繼續觀察與學習。
