蔡政府宣布鬆綁開放含有萊克多巴胺的美豬及月齡30個月以上美牛進口，這項歷經3任總統、長達10餘年的禁令，將於明年1月1日正式解禁。也讓美豬美牛也再度成為近期國內食安與外交、貿易談判的焦點話題。
事實上，開放美豬美牛進口議題至今已吵了超過10年，不管是扁政府、馬政府一直到現在的蔡政府，皆面臨著美豬美牛叩關的壓力。如今台灣面臨放寬美豬美牛進口的處境，其實早在10多年前，日本、韓國就已經有過類似的經驗。
美牛爭議韓國也曾面臨
2003年，美國爆發第一起狂牛症，當時韓國也採取了暫停美牛進口的緊急措施，直到2006年才「解禁」，不過那時韓國也只有逐步開放30個月齡以下的美牛進口，一直到美韓FTA在2008年簽署之後，美國則進一步要求韓國也必須開放30個月以上的美牛進口，這才引發了韓國民眾的大規模抗議。
中華經濟研究院WTO及RTA中心副研究員顏慧欣接受《信傳媒》專訪時表示，當時韓國的社會輿論主要抗議的兩大訴求，包括第一不滿牛齡完全沒有限制，第二則是美韓FTA，當時韓國承諾美牛進口從2012年的40％關稅分年逐步調降關稅，預計2026年降至零關稅。
韓國用逐年調降關稅，換得美國的安靜默許
也因為當時社會的反彈聲浪太大，使得美韓FTA並未在第一時間立即生效，而為了平息爭議，當時美韓的作法是透過雙方自主性的民間貿易商達成協議，在韓國消費者尚未恢復信心之前，韓國的進口商僅會進口30個月齡以下的美牛；而美國的牛肉出口商也配合韓國，確保銷往韓國的美牛必須來自美國農業部品質（QSA）認證的農場，這才逐漸讓民間抗爭緩和下來。
顏慧欣直白地說，「（即便）韓國到目前為止也只有開放30個以下的美牛，但韓國已經是美國牛肉的第2大市場，原因就是來自美韓FTA降稅的助攻。」從韓國的例子來看，開放30個以上或30個以下的美牛至今已經不是關鍵，最重要的是透過「降關稅」才得以讓美牛在韓國市場壯大，這也是為什麼後來美國也不再要求韓國開放30個月以上美牛進口。
「我覺得美國的利益還是在於，我到底可以賣多少給你。只是現在我還不能確保我的市占率之前，當然就先從國際規則著手，可是一旦有了市場率，國際規則也不一定能增加市占率，反倒關稅才是很大的關鍵。」
日本建立獨立風險評估機構
至於日本的例子又與韓國有些不同。
由於日本曾在2001年發生本土狂牛症事件，因此，日本政府在2003年隨即在內閣府（相當於我國的「行政院」）成立獨立風險評估機構—食品安全委員會，其最重要的任務就是執行以科學為基礎的風險評估與食品安全風險溝通，且該機構是獨立於厚生勞動省、農林水產省2個風險管理機構。
日本是在2005年開放30個月齡以下牛肉進口後，直到2019年初才一併將被國際動物衛生組織（OIE）認定為狂牛症「可忽略的風險區」的美國、加拿大、愛爾蘭開放全牛齡進口，同年4月日本隨即與美國展開美日貿易協定談判，該協定並於10月簽署、在今年1月生效。
「食品安全委員會」讓民眾安心
「日本因為建立了食品安全委員會，不論是自己的本土牛肉或是外國牛肉，早已建立了與民眾溝通管道，也以科學證據顯示，解禁外國牛肉不會產生危險。」顏慧欣說。
顏慧欣分析，日本曾經有過本土狂牛症案例，因此日本對於本土牛肉也針對不同的牛齡進行不同的檢疫，並採取逐步開放，等到國內牛肉完全解除之後，才對美國牛肉與其他國家的牛肉一併解除。換言之，食品安全委員會也協助了日本政府因應美牛進口開放所產生較大的負面衝擊。
實際上，同樣被國際動物衛生組織（OIE）認定為狂牛症風險最低的「可忽略的風險區」還有澳洲、日本等國，但台灣卻對澳洲牛肉及日本和牛皆開放全牛齡進口，唯獨針對美牛採取年齡限制，成為美方長久以來始終「抱怨」的另一項原因。
政府應該強化科學論證
根據衛福部長陳時中本月所公布的美豬萊克多巴胺限量標準，除了腎臟低於國際食品法典委員會（Codex）訂為0.04ppm外，肝臟、脂肪及肌肉比照Codex標準，另增訂其他可食用豬雜碎部位（胃、腸、心、肺、舌、肚、腦、血）為0.01ppm。
顏慧欣則說，按照Codex目前訂有標準僅有4個部位包括肌肉、脂肪、肝臟、腎臟，但現在大家質疑的不是純粹國際標準這一塊，而是其餘部位並沒有Codex標準，其他可食用豬雜碎部位又是如何訂出來？實驗測試與風險評估報告在什麼地方？
她認為，現階段政府應該強化科學家的論證，在面對食安風險評估應盡量避免讓行政官僚影響了科學判斷，但目前為止，幾乎都是由衛福部長陳時中或是農委會主委陳吉仲出面告訴國人近況，「現在是需要專業的數字來取得人民的信任，而不應該只是政治人物單方面出來說。」
政府推國產豬標章，小心對外國產品產生歧視
另外，從韓國、日本開放美牛進口的經驗當中，台灣又能從中學習到什麼？蔡政府如何面對當前國內部分的反彈聲浪？
顏慧欣指出，除了目前眾多專家所提議的「源頭管理」之外，「我認為應該更強化『從農場到餐桌』整個環節的追蹤流程，甚至是台灣的美牛美豬進口商也應該好好把關美豬美牛的生長紀錄保存，當然這也需要美國政府的協助。」
顏慧欣也特別提醒，雖然近期農委會針對美豬議題，將推統一國產豬標章是一個正確的方向，但必須小心的是，目前很多地方政府帶頭喊話中小學營養午餐限用國產豬肉，這恐怕會引發另一個爭議，因為這是對於外國產品的歧視，又是違反另一個WTO的規則，也就是政府的行為不可以直接對本國、外國產品產生不公平的待遇。
美中衝突讓台灣的重要性浮現
顏慧欣指出，政府在美豬美牛開放議題上是遲早必須面對，現在只是選擇解決的時間點而已。
但為什麼選擇在這個時間點放寬開放？顏慧欣則提出4點分析，綜觀外部的國際情勢與國內的政治考量，「與其說是美方的強力要求，不如應該說，台灣也搭配了自己本身的國內判斷。」
第一點，隨著美國總統川普上台之後，對於國際情勢的政治思維及經濟思維都有了新的轉變，他任內主推「經濟安全等於國家安全」的政策賣點，譴責北京給予國營企業各種不公平補貼形成惡意削價，經過近兩、三年的發酵，開始獲得各國認同，而台灣也大致接受了這樣的國際思維，「從台灣的國家安全角度，我們要考量如何穩固經濟，其中一環就是穩固與美國、主要貿易對手國的聯盟關係。」
第二點，目前很多國家已開始推動「第二供應鏈」，儘管台灣的地位存有重要性，但到目前為止，台灣並沒有很清楚地被納入第二供應鏈的範圍，而台灣當然也希望能在第二供應鏈中的定位更加清楚，「但我們總要做一些事情遞出橄欖枝，期待國際也能這樣對我們。」
第三點則是政治考量。顏慧欣也直白地說，「難得川普總統對台灣是如此友善，我們也可以表示一些友好之意，助攻他的總統選舉。」
最後則包含，國內政治面的考量。顏慧欣也指出，蔡政府目前處在第二任期初期，假設拖到明年才表態，一方面對於美國總統大選的助攻意義已不存在，另一方面國內政黨也要開始準備投入2022年的地方選舉，因此通常並不會在選舉年前做太大的政策動作。
顏慧欣分析，美國不是只要求台灣針對全牛齡進口開放，而是對全世界國家皆是如此，不論是日本、韓國等已簽署FTA的國家，又或者是非FTA國家，例如中國，皆被要求開放全牛齡進口，「我覺得對美國來說，在有一套遊戲規則之下，美國只是要實現它的商業利益…這也是美國向來對它的盟友、貿易對手國一向的做法而已。」
台灣想要FTA，要看USTR有無「掛號」
透過美豬美牛放寬進口事件來看美台經貿合作的機會，為什麼台灣非得加入台美BTA？這對台灣究竟有多重要？
事實上，美國聯邦眾議院也在今年3月初以倒性票數通過「台北法案」（台灣友邦國際保護及加強倡議法案），在這個法案之下也敦促美國行政部門應強化台美經貿關係。顏慧欣指出，「台灣總是要給美國一個轉開開關的方法。」
「我們只是先解決積壓已久的陳年老案。」顏慧欣補充，美豬美牛的鬆綁開放僅是先解決多邊經貿的問題，向美國展現出台灣是有遵守國際義務的承諾且願意履行，「解決美豬美牛問題只是表現我們對美國的善意，只是轉開了開關，但是有沒有辦法啟動台美FTA？年底以前基本上應該不可能。」
顏慧欣也解釋，美國負責經貿談判的美國貿易代表署（USTR）基本上有一定的步驟，USTR通常在對外洽談雙邊FTA之前，必須在啟動談判的90天前正式書面通知國會，因此從時間上推敲，年底之前台美啟動雙邊談判的可能性幾乎微乎其微。
台灣長期處在舒適圈，現在是脫胎換骨的好時機
「過去台灣所簽的FTA，大家都會講說好像都要中國同意才可以談。」顏慧欣指出，跟美國談經貿協定包含了經濟與政治意涵兩個層面，其中是政治上的象徵意義，其他國家可能會因為台灣與美國簽訂雙邊貿易協定而產生「跟風效應」，至少是有機會與其他國家進一步洽談FTA。
其次是台灣的經濟利益。顏慧欣表示，台灣仍是以出口為導向的國家，在日本、韓國皆與美國簽訂FTA的情況下，台灣產品在關稅這關就頓失了競爭力，台灣廠商必須花更大的力氣去思考轉移生產基地又或是降低生產成本，「實際上有一些業者也會反映說，不想再當遊牧民族，過去業者會到中國，絕對都是基於成本考量，接著現在到東南亞也是成本考量。」
隨著這兩年國際政經面臨大變動之際，廠商可能正在評估要遷離中國，並尋求新的投資據點，這時候倘若台灣與美國能有明確的經貿協定，對於業者來說無疑是吃下定心丸，也讓業者能比較確定未來的經貿方向。
長期觀察國際經貿發展的顏慧欣則說，亞洲鄰近國家像是韓國，過去可能看似曾經不如台灣，但韓國先後曾歷經歐韓FTA、美韓FTA等外來壓力，脫胎換骨以後讓韓國經濟快速成長，反觀台灣卻是長期處在舒適圈，反而拖慢了台灣產業發展的腳步，因此從台美經貿協定的整體利弊得失來看是利大於弊，「因為我們需要有衝擊式的外部壓力讓台灣『轉大人』。」
政府的事前準備工作做好了嗎？
但過去以來不論藍綠執政，政府對於推動任何的雙邊經貿協定一向都會淡化處理受衝擊的產業，然而實際上經貿談判不可能是完美的結果，因此政府若是在與民眾溝通的程序上仍是採取過去偏向隱晦不明的方式，恐怕也會形成未來談判很大的絆腳石。
畢竟雙邊的經貿談判勢必是各取所需的過程，在談判桌上雙方將各自針對國內的優勢產業採取進攻、對弱勢產業則盡力防守，又或是進一步爭取緩衝的空間甚至是進口配額等。
顏慧欣則提出數據指出，台灣目前整體平均關稅為6.5％，而美國的整體平均關稅為3.3％，換言之，美國本身的關稅障礙目前是低於台灣，一旦台美進入雙邊談判，目前可先預想到的是，國內的汽車、農產品產業將可能首當其衝，原因是，目前台灣進口小客車的關稅稅率為17.5％、農產品平均進口關稅為16.9％依舊偏高，將來也勢必將會面臨關稅調降的壓力。
受惠產業：紡織、工具機、螺絲螺帽，受害產業：農產品、汽車
顏慧欣也指出，與台灣產業結構相同的韓國，當年與美國舉行第一輪FTA談判，當時美國正是鎖定汽車產業作為前進南韓市場的重要產業，而第二輪美韓再次談判，韓國則是承諾擴大美製汽車配額進口從一年2.5萬提高至5萬輛。
但反觀有弊也有利，台灣因此能得利的產業也是美國目前關稅偏高的產業，像是台灣外銷海外的紡織成衣、機能衣、工具機、螺絲螺帽等產品類別也預期將會是相對有利的產業。
顏慧欣指出，國際上談雙邊經貿協定主要有兩大面向，第一是市場開放的面向，例如調降產品關稅、服務業開放等方面；第二面向則是屬於體制的調整，像是科學驗證、法規接軌及法律行政救濟程序等方面，這也是行政部門在進入雙邊談判之前必須要具有的工作準備。
但不管怎麼說，顏慧欣則強調，政府若有望朝著台美雙邊經貿協定的腳步邁進的話，政府應該在展開台美談判之前，先讓民眾、產業明確理解未來產業可能面臨的衝擊與代價，並事前提出讓產業調整或安心的應對措施，接下來再與美國進一步進行雙邊經貿談判，才不至於引發更大規模的民怨。
